政府信息公开制度的目的是保障公民知情权，确保公民可以获取政府信息，但该制度实施过程中也出现了滥用政府信息公开申请权的问题。本期干货小哥对滥用政府信息公开申请权的认定问题整理相关裁判规则和学术观点，供读者参阅。

裁判规则
1.公民提起政府信息公开申请违背《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意的，构成知情权的滥用——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案
本案要旨：知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。
审理法院：江苏省南通市中级人民法院
来源：《最高人民法院公报》2015年第11期

2.申请人向行政机关所申请公开的政府信息或是其已通过政府信息公开申请获知，或是其自身知晓的个人信息，其目的并非为了获取相关政府信息，属于滥用政府信息公开申请权行为——钱海军与江苏省自然资源厅不履行政府信息公开职责案
本案要旨：申请人向行政机关所申请公开的政府信息内容琐碎，或是其已经通过政府信息公开申请获知，或是其自身知晓的个人信息，其目的并非为了获取相关政府信息，属于滥用政府信息公开申请权行为，不符合政府信息公开条例的立法宗旨和目的。
案号：（2018）苏行终608号
审理法院：江苏省高级人民法院
来源：中国裁判文书网 发布日期：2018-12-29

3.对已生效判决确认的事实再以申请政府信息公开的方式要求公开，属滥用政府信息公开申请权利的情形——长兴大成食品有限公司诉长兴县人民政府房屋征收政府信息公开案
本案要旨：申请人作为涉案房屋征收项目的被征收人之一在征收过程以及相关案件的诉讼过程中应已获知涉案征收决定已进行过公告的事实。申请人对已生效判决确认的事实再以申请政府信息公开的方式要求公开，明显存在滥用政府信息公开申请权利的情形。其提出要求公开的涉案信息，并非《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，故对其要求行政机关履行信息公开职责的诉讼请求不予支持。
案号：（2015）浙行终字第465号
审理法院：浙江省高级人民法院
来源：中国裁判文书网 发布日期：2018-06-06

4.申请人已通过申请获取相关政府信息，仍就该政府信息向非制作或保存机关申请公开，属于滥用政府信息公开申请权——袁同华因与南京市六合区人民政府政府信息公开案
本案要旨：申请人已经向政府机关提出政府信息公开申请并获取了相关政府信息，却仍就该政府信息向非制作或保存机关申请公开，其目的并非为了获取相关政府信息，属于滥用政府信息公开申请权行为，不符合政府信息公开条例的立法宗旨和目的。
案号：（2016）苏行终739号
审理法院：江苏省高级人民法院
来源：中国裁判文书网 发布日期：2016-12-28
 

学术观点
1.滥用政府信息公开申请权的认定
在认定滥用申请权时，既要防止政府信息公开制度的异化从而妨害公共利益，也要考虑对行政和司法的裁量权适度约束，使公共利益与公民知情权达到合理平衡。由于权利主张需要通过特定行为来实现，因而判断是否构成权利滥用，必然要对行为主体的主观目的和客观表现进行考察，仅当该行为造成了社会所不能忍受的后果时，才有必要规制。基于此，申请人的主观目的、客观行为、损害后果以及因果关系四个方面可以作为滥用申请权的构成要件。

（一）主观目的是否合法
《条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的，但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。如若申请人“以合法形式掩盖非法目的”，恶意、挑衅地向行政机关或法院大量、反复地提起信息公开申请乃至复议和诉讼，此时其真实目的不在其申请的信息本身，而是为了迫使行政机关回应其与申请无关的诉求，则其申请就丧失了保护基础。

由《条例》第1条可见，受保护的申请动机应当属于依法获取信息、建设透明政府、促进依法行政或者发挥信息对实际生活的效用四方面之一。尽管这四方面较为抽象，却是判断行为人主观目的合法与否的规范依据。《条例》第13条规定的“三需要”作为法规范认可的正当用途，可否作为甄别申请人动机适当与否的依据，学界存在不同看法。沈岿教授认为，申请人无论将其所申请的信息用于何处，行政机关均不应考究。相应的是，《征求意见稿》已把“三需要”去除。但章剑生教授指出，第13条具有预防行政相对人获取权滥用之旨意，保留这一限制具有必要性。王敬波教授也认为：“如果《条例》在现阶段的主要价值追求是保障公民知情权，则限制申请资格还是有必要的。”

行政机关和法院在判断申请人的主观目的是否合法时，需要综合申请人的行为方式来究其本意。如果因申请行为夹杂非法动机，从而得出偏离知情权的结论，需要充分说明其基于何种事实和理由作出的判断。判断目的合法与否亦要防止以偏概全。对于数量众多的申请，不能因个别申请符合《条例》就认定所有申请均合法，反之亦要避免。

值得注意的是，曾被列入申请“黑名单”可否作为判断主观“恶意”的考量因素？“陆红霞案”一审裁定书中表示，对原告陆红霞今后提出的类似政府信息公开申请或行政诉讼，均进行严格审查。本质上说，这是将相对人的过往表现适用于未来行为，是对其主观意图连带式的推定适用，颇具处罚色彩。并且，该“处罚”未附解除期限，这意味着相对人要为曾经的“滥用”终身负担更高的善意证明义务，其妥当性令人怀疑。

（二）行为方式是否正当
权利的行使通常具有相对性，如果行为人主张权利的方式不当，其实体上的权利不仅得不到最终的认可和实现，还应受到程序上的相应限制。因信息公开申请权主要通过积极主张的方式行使，因而判断行为方式是否正当可以从申请内容和方法两个方面考察。

1.申请内容方面
（1）申请明知属于非政府信息范畴的信息，或者事前不知但在行政机关释明后仍执意申请。在判断当事人是否“明知”时，行政机关和法院应以普通人的理解层次进行考量，并综合相关事实证据作出判断。行政机关已尽释明义务，申请人仍不放弃申请的，行政机关可拒绝答复，但要给予申请人复议和诉讼的权利。

（2）申请的是已主动公开的政府信息，在告知查阅方式和途径后，申请人无正当理由继续申请的。若该信息属于应主动公开而未公开的情形，申请人可提出申请，行政机关拒绝答复或逾期不答复的，申请人可提起信息公开之诉，不属于滥用申请权。

（3）申请文书载有诽谤、中伤或威胁的言语。申请人不是为了获取政府信息，而是为了表达不满情绪，攻击、诋毁特定对象，或者向政府施压，此种申请便不具有正当性。

（4）申请的是不可能存在的信息，或者是“古怪”、“迷信”的信息。所申请的信息必须是现实的信息，客观上不具存在可能性的信息是无法获取的。对于古怪、迷信的信息，英国地方政府协会（LGA, Local Government Association）2014年曾公布了十例古怪（unusual）的信息公开申请，如政府防范龙攻击的计划、多少孩子被植入芯片乃至有多少人取得养老虎、狮子、豹、猞猁或美洲豹作为宠物的执照等。LGA认为，某些申请纯属消遣（distraction）且浪费纳税人的钱。

（5）申请人就同一内容重复提出申请，或者申请其已知晓的信息。这包括向同一行政机关申请内容相同或相似的信息，或者向不同行政机关申请内容相同或相似的申请，申请人不分主体、不分性质的任意申请意在滋扰行政机关。在甄别是否构成重复申请时一个有效的判断方法是，申请人的多次申请是否指向同一政府信息。同时，行政机关负有首次告知申请人已构成重复申请的义务。对于是否“知晓”，则需结合案件事实和证据充分论证。

2.申请方式方面
（1）申请数量巨大，过于繁杂和琐碎，且频繁申请。对于大量申请的场合，《征求意见稿》第36条第3款表示要进行规制。但要注意，大量申请未必就成立滥用权利。行政机关和法院应注意区分申请人是积极理性的还是恶意的。对涉及大量信息的申请，许多国家也不尽然认定为滥用申请权。在比较法上，日本群马县信息公开条例的解释认为，即使数量众多的申请可能会明显加重行政机关的工作负担，只要申请人主观上不是出于滋扰公务机构的恶意，就不视为滥用，而只能以延期答复的方式处理。《征求意见稿》规定，行政机关无法在规定期限内答复申请人的，可以延迟答复并告知申请人，但未规定至多可以延迟多长时间。

（2）通谋申请。所谓通谋申请，即两个以上的申请人基于共同故意，事先联络好共同向同一或不同的行政机关提交大量、重复的申请。该申请是出于共同的恶意，共同实施滋扰公共机关的不当申请行为。但是，如果法官将考量的主体范围扩大至类似证券法上的“一致行动人”时，则要对其关联性尽说明义务。在“佘恩如案”中，法院在认定原告及其妻子构成滥用申请权时，是基于二者各自申请表上的电话号码和地址均相同这一证据，从而说明夫妻二人串通。在得出多个申请人“一致行动”后，法院便可将他们的行为一并评价。对此，英国《信息自由法》第12条第4款规定，多人共同造成的答复总成本均算作其中每一人所造成的行政负担。

（3）拒绝明确信息申请。当申请内容模糊时，行政机关有权要求申请人更改、补充或按照“一事一申请原则”重新提出申请。对于行政机关提出的对申请内容进行明确化的要求，申请人如果不予理睬甚至故意刁难，或者继续申请，此时申请者的本意明显不在于获取信息本身，而是刻意增加政府额外负担，可以认定为滥用申请权。但行政机关对申请的明确性要求不能过度苛刻，申请人往往不能准确描述目标信息的规范名称、文号等。当申请人的描述足够指向某一特定信息时，就应视为满足明确性标准。

（4）恣意穷尽救济程序。申请人在提出大量申请后，不论受理机关是否满足其主张，也明知其请求不会获得复议机关和法院的支持，仍提起复议或诉讼，享受无时间成本、经济成本的空转救济程序，显然是对公共资源的损耗。面对矛盾纠纷的泛司法化倾向，很多时候司法救济并无必要。法院应当判断原告是否具有合法的“诉的利益”，进而决定是否驳回起诉。

（三）是否产生严重的损害后果
滥用申请权的行为超过权利正当行使的界限，必然给公共资源带来过度消耗。当然，如果申请人的行为仅停留在行政机关应当忍受的合理限度内，并未产生严重的损害后果时，则不应认定为滥用行为的成立，否则会对公民知情权构成不当限制。对此，可以借助比例原则予以衡量。

对于行使申请权是否造成严重的损害后果，不能仅仅因其加重了行政负担就予以确认。这种负担的增加必须使得行政机关的正常秩序受到严重干扰，甚至是处于停滞状态，亦为普通民众不能接受。申请行为对社会造成负担的可接受程度，亦是域外判定滥用行为的考察因素之一。例如，日本总务省《信息公开法审查基准》规定：“要判断滥用行为是否成立时，需结合申请的方式、对公务机构正常开展工作所造成的妨碍和在公众中产生的不良影响这三方面判断是否超出了社会所能容忍的范围。”

（四）行为与损害是否具有因果关系
最后，需要对申请人的行为与公共资源的不合理负担之间是否具有因果关系进行判断。日本总务省《信息公开法审查基准》并非将公共资源的负担单独进行考量，而是探究其与申请人主观动机之间的关系。在沈岿教授看来，如果“一项申请有着严肃而正当的目的，即便可能给公共机构带来严重负担，也不应视为无理纠缠”。此外，如果是由于政府信息管理不规范，或是信息主动公开不到位等原因而导致时间和资金上的耗费，则不应将未履行信息公开职责的行政不作为责任转嫁给申请人。

在司法裁判中，法院首先应当判断行政机关是否履行了法定职责。其次，对于申请人给行政机关造成了怎样的负担，法院应当论证，行政机关为了应对其频繁、无意义的申请，如何造成了公共资源的不当负担。虽然应对不当申请的行政成本和公共资源损耗存在量化困难，但是仅以数量多、成本高等主观感受作为结论是不够谨慎的。或许，法院可以结合申请人的申请次数与当地平均申请次数的差异，以及申请人的申请数量占受理机关上年度受理总量的比例这两个数据予以说明。
（摘自于文豪、吕富生：《何为滥用政府信息公开申请权——以既有裁判文书为对象的分析》，《行政法学研究》2018年第5期）

2.政府信息公开领域滥用申请权和滥用诉权的表现
（1）对征地拆迁补偿安置不服而反复申请信息公开。
许多当事人与农村集体土地征收、城市房屋拆迁安置等行为引发的行政案件败诉后，为了谋求法律规定之外的不正当利益，往往重新开辟“战场”，通过反复多次申请信息公开，试图发现政府行为中的不合法、不规范之处，为增加安置补偿创造条件。有时，甚至通过制造信息公开申请纠纷，不断引起复议和诉讼，以此给政府和职能部门施加压力，促使政府机关“花钱买平安”。比如，某直辖市某村的征地纠纷中，该村村民提起政府信息公开诉讼案件共计1761件，行政复议案件1731件。再如，公民杨某于2014年春节期间，分别向国务院、各省政府、市政府、区政府一次性寄出两千份政府信息公开申请，要求公开政府的三公经费；而这些申请的背后，仍然是希望政府满足其拆迁补偿的要求。

（2）极个别职业申请人提起了某些部门的大部分申请。
一个运行良好的信息公开制度，应当是及时回应广大公众的信息公开需求。但由于极少数当事人大量申请，客观上已经妨碍了其他公众的有效需求。据有关方面统计，截至2013年底，31个省（区、市）政府办公厅中，有21个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请，比例达到68%；10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过这类申请，比例高达80%。

从实践了解的情况来看，单个申请人提起的信息公开申请和案件数量的记录，不断被涮新。比如公民郑某等人向国家某部委提出的政府信息公开申请，迄今已达七万份，且郑某等人的此类申请仍然可能不断增加。在这样的申请中，申请人明知其请求不会得到支持，但仍然反复、持续提起申请和诉讼。

（3）政府信息公开案件当事人“抱团”现象突出，不遵守审判秩序现象经常出现。
有的当事人故意分别申请、分别起诉，并形成“批量诉讼”。有的还分别针对行政执法的每个环节、每道程序分别提出申请，分别诉讼。有的还形成了部分村民、同社区居民集体就类似或关联问题提起集团诉讼和重复诉讼。而一旦人民法院公开开庭审理，则往往会聚积大量当事人共同旁听、共同施加影响和压力。有的还给审理设置各种障碍，用尽各种程序性程序，拖延开庭审理甚至冲击、哄闹法庭。个别当事人不服从庭审指挥，反复提起明显不成立的回避申请，有的利用各种诉讼权利，故意不出庭甚至拒绝回答法庭问题。许某向某市中级法院提起163件行政案件中，98件是政府信息公开案件，经人民法院两次传唤均未到庭达39件，且既不请假，也不提前告知，而法院和行政机关均需准时在法庭等候。
（摘自耿宝建、周觅：《政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值》，《行政法学研究》2016年第3期

法律依据
1.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第三十五条　申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。

第三十六条　对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：

　　（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；

　　（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；

　　（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；

　　（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；

　　（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

　　（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；

　　（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。

2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

第十二条　有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；

（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；

（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；

（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；

（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；

（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；

（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；

（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
 

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